Hva er et "system"?
Ordet system brukes i mange sammenhenger i norsk forvaltning, fra styringssystemet i en kommune til regelverk og ordninger som staten forvalter, og det finnes mange definisjoner.
I denne ressursen legges følgende definisjon til grunn:
Et system er en samling av deler som henger sammen og virker sammen slik at de tjener en hensikt, og som har et mønster av atferd over tid.
Definisjonene varierer noe i hvordan de er formulert, men disse egenskapene går igjen og utdyper definisjonen over.
Et system består av elementer som påvirker hverandre. Endres én del, kan konsekvensene vise seg i andre steder i kjeden av koblinger, ikke bare i den første delen.
Et eksempel: En kommune fortetter boligbyggingen i sentrum for å nå boligpolitiske mål, uten å samtidig planlegge for økt kapasitet i skoler, barnehager og grøntareal. Konsekvensene kan dukke opp et helt annet sted, som overfylte klasserom, mindre lekeareal eller økt trafikk rundt skolen.
Et system styrer atferd i en bestemt retning og gir dermed et mønster av atferd over tid. Hensikten kan være planlagt, men også tilfeldig, uønsket eller lite hensiktsmessig. Over tid kan et system utvikle mekanismer som vil opprettholde "seg selv" slik det er.
Et eksempel: Det innføres mange nye digitale kontrollsystemer som hver for seg gir nyttig data til lav kostnad. Til sammen kan de gi så stor informasjonsmengde at beslutningene som tas blir dårligere, selv om hvert enkelt system er hensiktsmessig.
Systemer endres og justeres ved hjelp av informasjon som går tilbake inn i systemet. Noen tilbakemeldingssløyfer forsterker en utvikling, mens andre demper den. De kan være tilsiktede eller utilsiktede, og gi både gode og dårlige utfall for dem som er i systemet.
Et eksempel: Høyt sykefravær i en enhet kan gi mer overtid for dem som er igjen, som kan øke belastningen og dermed fraværet ytterligere. Det er en forsterkende sløyfe. Mønsteret opprettholdes av sløyfen, ikke av det enkelte fraværstilfellet.
Det kan være vanskelig å trekke en grense mellom et system og det som omgir det, blant annet andre systemer. Systemer eksisterer i en sammenheng som de utveksler energi, informasjon eller ressurser med. Hvor grensen trekkes, er et valg (se Grensekritikk lenger ned).
Et eksempel: En reguleringsplan i én kommune er del av et større system. Den må forholde seg til kommuneplanens arealdel, regional plan, statlige planretningslinjer og plan- og bygningsloven.
Et system kan ha flere egenskaper enn disse, men felles for dem er at det bare kan forstås ved å se både delene og relasjonene mellom dem.
Kommunen som system
En kommune kan forstås som et system med roller, ansatte, rutiner, bygninger og infrastruktur som til sammen utgjør en funksjonell helhet. Innad i kommunen kan vi si at helse- og skolevirksomheten utgjør hvert sitt system med egne bestanddeler. Slik ser vi at flere systemer er nøstet inn i hverandre.
Når en utfordring holder seg over tid, kan årsaken ligge i hvordan systemet er innrettet, og ikke bare enkeltdeler. Systemtenkning er et tilnærming og metoder som kan brukes for å forstå hvilke betingelser som holder slike utfordringer på plass.
Vi kan forstå kommunene som et system av mennesker, funksjoner, prosesser og organisering. Illustrasjon: DOGA
Hva er systemtenking, og hva kan det gi oss?
Systemtenking er en tilnærming som viser sammenhenger og underliggende «strukturer», og gir hjelp til å helheten i et system, i stedet for å se på delene hver for seg.
Denne måten å tenke på er særlig relevant for arbeid med komplekse utfordringer som går på tvers av politikkområder og berører mange aktører med ulike prioriteringer.
Tilnærmingen innebærer å se på tvers av flere dimensjoner:
- Det første er sektorer og avdelinger, siden delene i et system kan være fordelt på ulike ansvarsområder. I en kommune ligger for eksempel barnehager, grunnskole, helse og omsorg, planlegging, kultur og infrastruktur under samme organisasjon, men fordelt på ulike enheter og fagområder.
- Det andre er nivåer. Offentlig sektor i Norge er organisert i tre forvaltningsnivåer: stat, fylkeskommune og kommune. Systemer er nøstet i hverandre, og stat, fylkeskommuner og kommuner utgjør sammen et enda større, sammenvevd system av strukturer og mennesker. Det som skjer på ett forvaltningsnivå, påvirker derfor de andre. Kommunene har for eksempel ansvar for primærhelsetjenesten, mens spesialisthelsetjenesten er et statlig ansvar, og en endring i hvordan sykehus skriver ut pasienter kan få konsekvenser for kommunens hjemmetjeneste.
- Det tredje er tidshorisonter, ettersom mønstre og virkninger utvikler seg over tid og ikke alltid viser seg der eller når et tiltak settes inn.
Systemtenkningens historie på 1-2-3
Kunnskap om systemer er et felt som har vært i rivende utvikling. Det har blitt formet av ulike fagfelt som har søkt ulike helhetsperspektiv: fra å forstå tilbakemeldingssløyfer (kybernetikk), til å forstå vekst og grenser (system dynamics), studere sosiale systemer og relasjoner (soft systems, læringsorganisasjon), og til å forstå hvordan store samfunn faktisk endrer seg over tid (transisjonsteori).
Feltet er tett forbundet med kompleksitetstenkning, og oppstod som en motvekt mot den rådende reduksjonistiske forståelsen av verden, som søker å forstå gjennom å bryte ned til stadig mindre bestanddeler, ofte med en lineær tankegang.
Ingeniøren Norbert Wiener lanserte begrepet kybernetikk – læren om styring og tilbakemelding i maskiner, dyr og organisasjoner. Samtidig utviklet biologen Ludwig von Bertalanffy generell systemteori: tanken om at levende organismer, økosystemer og sosiale organisasjoner deler de samme grunnleggende trekkene – de er åpne systemer som utveksler energi og informasjon med omgivelsene. Dette var det første store bruddet med å forstå verden ved å dele den opp i stadig mindre biter.
Jay Forrester ved MIT tok kybernetikken inn i organisasjoner og samfunn og utviklet system dynamics – matematiske modeller av hvordan tilbakemeldingssløyfer skaper vekst, kollaps og forsinkelser i alt fra byer til bedrifter. Dette banet vei for Donella Meadows og teamet bak Limits to Growth (1972) – rapporten som for første gang viste, med modeller, at ubegrenset vekst i en begrenset verden fører til systemkollaps. Dette var systemtenkingens første store inntreden i offentlig debatt.
Etter hvert innså flere at sosiale systemer – organisasjoner, samfunn – ikke lar seg modellere som maskiner, fordi menneskene i dem har egne mål, tolkninger og verdier. Russell Ackoff utviklet systems thinking for ledelse, med vekt på at organisasjoner må forstås som formålsstyrte systemer der man løser problemer ved å endre relasjoner, ikke bare enkeltdeler. Peter Checkland utviklet soft systems methodology, en metode for å håndtere situasjoner der ulike mennesker rett og slett er uenige om hva problemet egentlig er.
Peter Senge (The Fifth Discipline, 1990) gjorde systemtenking til en ledelsesdisiplin: organisasjoner som lærer, må se mønstre og strukturer bak enkelthendelser, ikke bare reagere på symptomer. Dette er også tiåret der Chris Argyris og Donald Schön utviklet teorien om enkel- og dobbeltkretslæring – at ekte læring krever at man også reviderer sine underliggende antakelser, ikke bare justerer handlingene.
Systemtenking møter nå to nye felt for alvor.
Det ene er kompleksitetsvitenskap, som skiller mellom det som er komplisert (kan analyseres og løses) og det som er komplekst (må utforskes og læres – jf. CYNEFIN-rammeverket til Dave Snowden).
Det andre er transisjonsteori (Rotmans, Loorbach, Geels), som bruker systemtenking til å forstå hvordan store samfunnsendringer – som det grønne skiftet eller omstilling av velferdsstaten – skjer gjennom samspill mellom eksperimenter i det små og treghet i de store etablerte strukturene. I dag brukes systemtenking aktivt i offentlig sektor internasjonalt, blant annet gjennom OECDs arbeid med systemisk innovasjon og "mission-oriented" styring (Mazzucato).
Modeller for å forstå systemer og systemendring
Verktøy og metoder fra systemtenkingen kan hjelpe oss å forstå og fremstille hvordan de ulike elementene henger sammen og virker i en helhet. Slik kan flere arbeide sammen for å se og peke ut tiltak med en felles forståelse for utfordringen og eierskap til løsninger.
Det kan være krevende å forstå hvordan noe sammenvevd og innarbeidet kan endre seg, som utfordringer i forvaltningen (eller samfunnet for den saks skyld).
Forskningen har ulike teorier og modeller som forsøker å beskrive hvordan systemer endrer seg. Eksempelvis har man studert trekk ved overganger og endringer i et historisk blikk, og peker på menneskelige og teknologiske faktorer som har påvirket utviklingen til et system.
Forskningen har utviklet flere modeller som svarer på ulike spørsmål:
- Hvordan systemer endrer seg over tid i (eks. Flernivåperspektivet).
- Hvor i systemet ulike inngrep har størst kraft (Meadows' leverage points).
- Hvordan grensene for systemet man forholder seg til, blir bestemt (Grensekritikk).
Tre sentrale teorier
Dette er tre sentrale teorier som er nyttige for oss når vi arbeider med systemendring:
Frank Geels' flernivåperspektiv er en mye brukt modell for hvordan systemendring skjer over tid, gjennom dynamisk samspill på tre nivåer:
- Landskap (makronivå). Overordnede ytre trender og sjokk, som klimaendringer, demografi, dype kulturelle verdier, krig eller pandemi.
- Regime (mesonivå). Dagens etablerte systemer, regler, teknologier og vaner, som låser oss fast i eksisterende løsninger.
- Nisjer (mikronivå). Beskyttede rom for radikale, nye idéer og eksperimenter, som kan utfordre regimet.
Et eksempel: Elbil-overgangen i Norge illustrerer godt hvordan disse tre nivåene spiller sammen. Landskapet omfattet økende internasjonalt press for å redusere klimagassutslipp, og internasjonal teknologiutvikling innen batteri- og elmotorteknologi. Det etablerte regimet, en bilbransje og et avgiftssystem bygget rundt forbrenningsmotoren, med bensinstasjoner og verksteder tilpasset dette, hadde ingen egeninteresse av å endre seg.
Men i nisjer, gjennom ny teknologi og produkter som traff markedet, og pådrivere som jobbet aktivt for mer miljøvennlige rammebetingelser, ble grunnlaget lagt for det som senere skulle utfordre regimet. Da avgiftsfritak og andre fordeler senket terskelen for å velge elbil, fikk nisjeteknologien nok kraft til å utfordre og etter hvert erstatte deler av det etablerte regimet.
Flernivåperspektivet viser hvordan systemer endres over tid, gjennom samspillet mellom landskap, regime og nisjer. Et annet spørsmål er hvor i systemet man kan gripe inn for å skape endring, ikke alle inngrep har samme kraft.
Donella Meadows (1999, 2008) viste at ulike typer inngrep i et system har dramatisk forskjellig gjennomslagskraft, uavhengig av hvor mye ressurser som legges i dem. Hun beskriver et hierarki av såkalte leverage points, fra det minst til det mest gjennomgripende:
- Overfladisk justering: Å justere tall, som budsjetter, bemanning eller satser.
- Strukturell endring: Å endre reglene, informasjonsflyten, eller hvordan tilbakemeldinger fanges opp og brukes.
- Systemendring/-skifter: Å endre mål, makt og fordeling, og selve tankesettet (paradigmet) systemet bygger på.
Et system har ingen naturgitte grenser, det er alltid et valg hvor man trekker dem. Gerald Midgley (2000) kaller dette grensekritikk, en bevisst vurderingsprosess om hva som regnes som del av systemet og hva som ikke gjør det, og hvem sine perspektiver som er inkludert i dette. Nettopp fordi denne avgrensningen er et valg, bør den ikke gjøres av én person alene.
Peter Reason og Hilary Bradbury (2008) kaller dette kollektiv utforskning. Flere aktører, gjerne på tvers av avdelinger eller sektorer, bygger felles forståelse og trekker grensen sammen, i stedet for at én ekspert definerer den. Det krever ydmykhet om hva du selv vet, og at andres erfaringer behandles som kunnskap, ikke som «innspill».
Et eksempel: En kommune skal lage en plan for et nedslitt sentrumsområde. Planavdelingen definerer først utfordringen som et spørsmål om fysisk utforming og arealbruk. Står denne avgrensningen uprøvd, kan viktige sider av utfordringen forsvinne fra oppmerksomheten, som for eksempel hvorfor få etablerer næring der, eller hvorfor enkelte grupper av innbyggere sjelden bruker området. Når planavdelingen, næringsavdelingen og representanter for innbyggerne trekker grensene for utfordringen sammen, blir det tydelig at problemet også handler om eierstruktur på bygninger og opplevd trygghet, ikke bare fysisk utforming. Denne bredere avgrensningen endrer hvilke tiltak som til slutt vurderes.
Meadows "leverage points": Intervensjonspunkter med ulik kraft til å skape systemendring.
Hva er systeminnovasjon?
Nå som vi vet hva systemtenkning er og hvordan det hjelper oss å se hvor i systemet vi kan gripe inn, kan vi se nærmere på hvordan denne fortsåelsen kan brukes til å skape endring. Det kaller vi systeminnovasjon.
Systeminnovasjon handler om å gjøre endringer som fører til radikale forbedringer av systemet. Det krever som regel at teknologi, strukturer, regler og vaner utvikles sammen og samtidig, i stedet for bare å forbedre én enkelt del isolert. Men man kan også innovere et system ved å strategisk endre én del av systemet, et av leverage points'ene vi så på over, som man vet vil påvirke resten av systemet i ønsket retning.
Poenget er at man må jobbe med endringen ut ifra et helhetsblikk og en forståelse av systemet slik det er - og hvordan man ønsker at det skal bli.
Dette krever en annen logikk enn den offentlig sektor er mest vant med. Den etablerte forvaltningslogikken for styring og utvikling, med detaljertee beslutninger, klare planer, definerte leveranser og forutsigbar rapportering, fungerer godt for kjente problemer med et tydelig løsningsrom – og vi jobber i modus 1.
Systeminnovasjon krever derimot det vi kaller modus 2, der vi løser og justere etter hvert som forståelsen av utfordringen og løsningsrom utvikler seg.
Dette skjer i alle skalaer, fra saksbehandling som krysser flere avdelinger til en større samfunnsutfordring.
Kjennetegn på systeminnovasjon
Uavhengig av hvilken skala arbeidet skjer på er det noen trekk som går igjen:
- Mange samvirkende intervensjoner: Kobler sammen ny teknologi, økonomiske modeller, lover og brukeratferd.
- Kompleksitet: Årsak og virkning er sjelden opplagt, og løsningen krysser ofte etablerte ansvarsområder.
- Tid: Store samfunnsutfordringer tar ofte år eller tiår. Mer avgrensede utfordringer kan løses langt raskere.
- Problemforståelse må modne: Krever som regel at problemforståelsen får modne før løsninger velges, i stedet for å hoppe rett til tiltak.
- Samskaping: Krever samskaping mellom involverte parter, med bred nok perspektivtilfang til at ingen avgjørende innsikt mangler, enten det er offentlig sektor, næringsliv, forskning eller innbyggere.
- Samspill mellom styring og utvikling: Oppstår i koblingen mellom de som setter retning og ressurser, og de som utforsker og bygger løsninger, ikke når de behandles som separate ansvarsområder.
- Iterativ læring: Bygges opp gjennom gjentatte runder med eksperimentering, og krever vilje til å justere både problemforståelse, virkemidler og mål underveis.
- Koordinert portefølje: Løses sjelden med ett enkelt tiltak, men gjennom en koordinert portefølje av initiativer som virker sammen mot samme mål.
- Kapasitetsbygging: Det som skal spres eller skaleres, er ikke en ferdig løsning, men evnen til å utvikle gode løsninger i egen kontekst.
Eksempel: Hvorfor lyktes elbilens inntog?
La oss gå tilbake til elbilene. Tidligere så vi hvordan endringen vokste fram i samspillet mellom landskap, regime og nisjer. Ser vi på den samme overgangen gjennom kjennetegnene over, blir det tydelig hvorfor den lyktes. Ingen enkeltaktør, verken staten, kommunene eller bilbransjen, kunne fått det til alene.
Endringen kom ikke av ett enkelt tiltak, men av mange samvirkende tiltak, avgiftsfritak, fritak for bompenger, tilgang til kollektivfeltet og utbygging av ladeinfrastruktur. Til sammen endret de både kostnader og hverdagen for den som valgte elbil. Arbeidet har pågått i over tre tiår, og virkemidlene er justert flere ganger etter hvert som man har lært hva som faktisk virker.
Denne viljen til å justere underveis er helt avgjørende. Systeminnovasjon bygges opp gjennom gjentatte runder med eksperimentering, læring og justering, snarere enn i ett stort steg.
Noen ganger er det tilstrekkelig å justere virkemidlene, slik elbilpolitikken er justert flere ganger. Andre ganger viser læring som utvikles underveis at selve målene eller problemforståelsen må endres, noe som kalles dobbel-løkke-læring.
Denne viljen til å revidere ikke bare hva man gjør, men hva man faktisk prøver å oppnå, er en forutsetning for å lykkes med systeminnovasjon.
Hva gir varig endring av et system?
Kjennetegnene over beskriver hva systeminnovasjon er, men tre av begrepene som brukes der, er komprimert ned til stikkord, og fortjener en nærmere forklaring: 1) hva som skiller et eksperiment fra en pilot, 2) hva som skiller overflatisk justering fra reell læring, og 3) hva det vil si at en endring faktisk varer.
Eksperiment, test og pilot
Det første gjelder selve fremdriften i arbeidet, å vite hvor i prosessen man faktisk befinner seg. I praksis brukes ordene eksperiment, test og pilot ofte om hverandre, men de har ganske ulik funksjon:
- Eksperimentering fokuserer først og fremst på hypoteser og antakelser, og på å produsere kunnskap og innsikt som kan tydeliggjøre behov. Det er en videreføring av det forberedende arbeidet med å forstå utfordringen, ikke noe som erstatter det.
- Testing handler om å finne ut om løsninger fungerer som forventet, enten det gjelder funksjonaliteten og brukeropplevelsen i en digital tjeneste, eller hvordan et nytt samarbeid eller et endret regelverk fungerer i praksis.
- Pilotering skjer når løsningen er tilnærmet ferdig utviklet. Den implementeres i begrenset omfang, for å observere hvordan den fungerer i faktisk kontekst og hvordan den eventuelt kan skaleres og spres.
Fra overfladisk justering til reell læring
Det andre gjelder hva som faktisk skjer når man lærer av det man prøver. Chris Argyris og Donald Schön (1978) skiller mellom tre former for læring, avhengig av hva som faktisk endres når noe ikke virker som planlagt:
- Enkel-løkke-læring. Å bli bedre innenfor målene og forståelsen man allerede har. Noe virker ikke som planlagt, og tiltaket justeres, uten å stille spørsmål ved selve målet eller problemforståelsen.
- Dobbel-løkke-læring. Å stille spørsmål ved selve forståelsen av problemet, målene man satte seg, og premissene beslutningen bygde på, og være villig til å endre disse, ikke bare tiltaket.
- Trippel-løkke-læring. Nyere forskning har lagt til en tredje form: å i tillegg stille spørsmål ved hvordan man lærer, om måten man henter inn og bruker erfaring på i det hele tatt, er god nok.
Hvordan få til endring som varer
Det tredje gjelder hva det vil si at en endring faktisk varer. Når en løsning eller en systemendring begynner å virke ett sted i offentlig sektor, er det fristende å tenke at den bare kan kopieres og implementeres av en annen kommune eller fylke. Selv om det finnes viktig overførbar læring, er en slik direkteimplementering sjelden mulig. Det som virket, virket fordi det var utviklet i og tilpasset en helt spesifikk kontekst, basert på bestanddelene, relasjonene, tilliten og ledelsen der. Å skalere effektene av systeminnovasjon handler derfor ikke først og fremst om å kopiere andre, men å lære av dem for å utvikle egen kapasitet til å bygge tilsvarende gode løsninger der dere er.
Hva vil det si å bygge kapasitet?
Det er nyttig å skille mellom tre ting som må endres samtidig:
- Skalere ut. Flere steder gjør lignende arbeid, tilpasset sin egen kontekst, ikke ved å kopiere, men ved å bygge samme evne til å eksperimentere, lære og skape varig endring.
- Skalere opp. Reglene og strukturene som styrer arbeidet, det kan være en kommunes interne rutiner og budsjettstruktur på tvers av sektorer, eller lovverk og finansieringsordninger på nasjonalt nivå.
- Skalere dypt. Verdier, holdninger og relasjoner endres, så ny praksis kjennes naturlig.
Men alle tre må virke sammen: Mangler én, kan en god løsning bli stående uten virkning, noe som i litteraturen kalles «pilotsyke».
Et eksempel:
En kommune har utviklet en ny arbeidsmåte for å revitalisere et nedslitt sentrumsområde, gjennom tett samarbeid mellom planavdelingen, grunneiere, lokalt næringsliv og innbyggerne.
Skalere ut vil være at andre kommuner tar i bruk samme arbeidsmåte, tilpasset sin egen kontekst, uten å kopiere den konkrete løsningen.
Skalere opp vil være at kommunen selv endrer sine rutiner for medvirkning i planarbeid, slik at denne måten å jobbe på blir normen, ikke unntaket.
Skalere dypt vil være at planleggere, næringsliv og innbyggere begynner å se samarbeid som en selvfølgelig del av stedsutviklingen, ikke noe som kun skjer i spesielle prosjekter.
Gå videre i ressursen
Hvorfor øker behovet for systeminnovasjon? →
Forstå hvorfor tradisjonelle arbeidsformer har begrenset effekt i møte med sammenvevde utfordringer
Hvordan arbeide med systeminnovasjon? →
Få kunnskap om hva som skal til i praksis, fra de første små grepene til varig endring.